Perbincangan mengenai siapa yang menjadi pengganti Kapolri Jenderal (Polisi) Badrodin Haiti yang akan segera memasuki masa pensiun sudah terjawab. Kendati sebelumnya banyak pihak memprediksi bahwa Calon Kapolri tidak jauh-jauh dari dua Budi, yakni Budi Gunawan dan Budi Waseso, ternyata pilihan Presiden Joko Widodo justru jatuh kepada Tito Karnavian, mantan Kapolda Metro Jaya dan Kepala BNPT. Nama Tito pun sudah diajukan Presiden kepada DPR untuk dan sudah dilakukan fit and propert test,
Kendati termasuk masih junior untuk perwira bintang tiga di jajaran Polri, namun pilihan kepada Tito dianggap tepat karena membuktikan Presiden tidak mau didikte oleh partai politik yang dianggap dekat dengan calon tertentu. Namun, kali ini penulis tidak ingin larut dan terlibat dalam pembicaraan mengenai siapa yang paling layak atau tidak layak untuk menjadi Kapolri. Penulis justru lebih tertarik untuk mendalami dan menganalisis mengenai proses atau mekanisme seleksi Kapolri sebagaimana diatur dalam UU Nomor 2 Tahun 2002 yang menurut penulis masih kurang tepat dalam desain konstitusi dan perspektif hukum tata negara.
Dasar Konstitusional
Sebagaimana kita ketahui, bahwa pengaturan Kepolisian dalam konstitusi dapat dilihat dalam Bab tentang Pertahanan dan Keamanan Negara, khususnya mengenai Kepolisian Negara Republik Indonesia. Dalam Pasal 30 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945 diatur bahwa: "Kepolisian Negara Republik Indonesia sebagai alat negara yang menjaga keamanan dan ketertiban masyarakat bertugas melindungi, mengayomi, melayani masyarakat, serta menegakkan hukum." Munculnya pasal ini dapat dipahami sebagai tindak lanjut dari tuntutan reformasi akan penghapusan dwifungsi ABRI dan pemisahan kelembagaan TNI dan Kepolisian Republik Indonesia sesuai dengan tugas dan kewenangan masing-masing.
Sebagai pengaturan lebih lanjut ketentuan konstitusi tersebut, maka kemudian dibentuk Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia. Dalam Pasal 2 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2002 juga diatur bahwa kepolisian melaksanakan salah satu fungsi pemerintahan negara di bidang pemeliharaan keamanan dan ketertiban masyarakat, penegakan hukum, perlindungan, pengayoman, dan pelayanan kepada masyarakat.
Dalam melaksanakan fungsi tersebut, maka Polri ditempatkan/berkedudukan langsung di bawah Presiden, dimana dalam pelaksanaan tugasnya, Kapolri bertanggung jawab langsung kepada Presiden. Adapun alasan menempatkan Kapolri langsung di bawah Presiden adalah bersumber dari ketentuan Pasal 30 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945 yang mengatakan bahwa Kepolisian adalah "alat negara". Frasa 'alat negara' dan bukan 'lembaga negara' menjadi titik tolak dalam penempatan posisi Kapolri.
Karena disebut sebagai "alat negara", maka sesuai dengan teori sistem pemerintahan presidensial berdasarkan UUD NRI Tahun 1945, kepolisian di dalam menjalankan tugas dan wewenangnya adalah sebagai pembantu tugas Presiden baik selaku kepala negara maupun kepala pemerintahan. Artinya, Kapolri merupakan pembantu Presiden yang kedudukannya juga harus dapat dipahami setara dengan menteri-menteri maupun Jaksa Agung.
Seleksi Kapolri
Anehnya, kedudukan Kapolri sebagai bawahan langsung Presiden tidak sinkron dengan proses seleksi Kapolri. Jika kita menelaah Pasal 11 ayat UU Nomor 2 Tahun 2002 dikatakan bahwa Kapolri diangkat dan diberhentikan oleh Presiden dengan persetujuan DPR. Kemudian, usul pengangkatan dan pemberhentian Kapolri diajukan oleh Presiden kepada DPR. Adapun persetujuan atau penolakan DPR terhadap usul Presiden tersebut harus diberikan dalam jangka waktu paling lambat 20 (dua puluh) hari terhitung sejak tanggal surat Presiden diterima oleh DPR.
Jika membaca bunyi pasal tersebut, harusnya dipahami bahwa pengangkatan dan pemberhentian Kapolri merupakan hak prerogatif Presiden. Sebagai hak prerogatif, maka dalam pelaksanaannya Presiden tidak membutuhkan persetujuan bahkan pertimbangan dari DPR. Hal tersebut harusnya dipahami sama dengan kewenangan Presiden dalam mengangkat dan memberhentikan menteri-menteri maupun Jaksa Agung.
Tidak hanya sampai di situ, proses seleksi ini kemudian semakin rancu dengan bunyi Pasal 11 ayat (4) UU Nomor 2 Tahun 2002 yang mengatakan bahwa dalam hal DPR tidak memberikan jawaban dalam waktu 20 (dua puluh) hari terhitung sejak tanggal surat Presiden diterima oleh DPR, maka calon yang diajukan oleh Presiden dianggap disetujui oleh DPR. Bunyi pasal ini menjadi ambigu karena tidak ada ketegasan apakah keberadaan Kapolri benar-benar harus membutuhkan persetujuan DPR atau tidak.
Ketentuan yang tidak jelas seperti itu juga dapat menjadi sumber konflik yang dapat mengganggu hubungan antara cabang kekuasaan, seperti Presiden dan DPR. Misalnya saja ketika Jenderal Budi Gunawan yang sudah disetujui oleh DPR kemudian ternyata tidak jadi diangkat oleh Presiden Jokowi menjadi Kapolri. Secara hukum tata negara, sesungguhnya Presiden Jokowi pada saat itu dapat dinilai tidak menghargai keputusan persetujuan wakil rakyat. Oleh karena itu, daripada proses seleksi Kapolri ini terkesan ambigu, maka persetujuan DPR sebaiknya ditiadakan saja.
Mengurangi Peran DPR
Memang banyak pakar berpendapat bahwa keterlibatan DPR dalam proses seleksi Kapolri adalah sebagai bentuk fungsi pengawasan DPR terhadap pengangkatan pejabat publik (control of political appointment of public official). Artinya, semua pejabat publik yang tidak dipilih melalui pemilihan umum, maka logikanya, pemilihannya harus dilakukan atau setidaknya melibatkan DPR. Dengan pendapat itu, maka DPR pun sangat aktif dan justru lebih fokus di dalam proses seleksi pejabat negara seperti pemilihan hakim agung yang membutuhkan persetujuan DPR, hakim konstitusi yang diusulkan oleh DPR maupun rekrutmen anggota-anggota komisi negara independen lainnya yang pada umumnya juga harus melalui fit and proper test serta persetujuan dari DPR.
Harus diakui bahwa keterlibatan DPR dalam proses seleksi pejabat-pejabat negara dalam batas-batas tertentu memang diperlukan. Misalnya, dalam konteks pengisian-pengisian jabatan lembaga-lembaga negara utama dan komisi-komisi negara independen. Hal ini penting agar lembaga-lembaga negara tersebut memiliki legitimasi yang kuat. Apalagi desain UUD NRI Tahun 1945 memiliki pola pergeseran dari executive heavy menjadi legislative heavy. Namun demikian, perlu diingat, untuk seleksi pejabat-pejabat negara yang kedudukannya langsung berada di ranah eksekutif seperti Kapolri ataupun Panglima TNI, hal ini menjadi tidak relevan. Sekali lagi, karena Kapolri adalah domain eksekutif. DPR memang memiliki fungsi pengawasan, namun pengawasan tersebut tidak boleh masuk terlalu dalam mencampuri internal eksekutif, semisal pengangkatan pejabat negara.
Alangkah lebih baik jika DPR lebih difokuskan untuk melaksanakan fungsi utamanya, yakni fungsi legislasi. Apalagi dalam kurun waktu belakangan ini, akibat terlalu banyak terlibat dalam seleksi-seleksi pejabat publik dan fungsi pengawasan, fungsi utama DPR sebagai pembentuk UU justru terbengkalai. Selain minim dalam hal kuantitas, kualitas produk legislasi DPR juga masih meragukan. Hal ini ditandai dengan semakin banyaknya UU yang dibatalkan oleh MK. Oleh karena itu, sekali lagi, DPR, fokuslah. (Penulis dosen hukum tata negara Fakultas Hukum Universitas HKBP Nommensen Medan)
